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六盘水市村级财务管理调研报告

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  • 索引号: GZ0000003/2017-50811
  • 信息分类: 计划总结
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  • 信息名称: 六盘水市村级财务管理调研报告

编者按:本文在深入调研的基础上,对全市村(居)和村级集体经济组织的财务管理现状进行认真分析,指出了制度执行、责任落实、“三资”管理、日常监督、效益统筹等方面存在的突出问题;综合我市农村经济发展现状,结合财政业务工作职能,提出了加强指导、完善制度、财务公开、分账管理等行之有效的对策建议。




六盘水市村级财务管理调研报告


    为适应村级集体经济的长远发展,规范村(居)委会和村级集体经济组织财务管理,确保资金、资源、资产保值增效,不断增强村集体综合实力和治理能力,六盘水市财政局结合“三变”改革,从县(特区、区)财政局抽调业务骨干组成村(居)委会和村级集体经济组织分账核算管理课题组,对全市20个村委会和村级集体经济组织资金积累、构成及规模、财务制度建设、财务预决算、财务核算、财务收支管理、票据管理、财务公开及监督等情况进行专题调研。

一、村级财务管理现状

    2007年,鉴于全市所有村几乎没有积累,全市各县区实行“村级财务委托代理”制度,在村级集体资产所有权、经营决策权、资金使用权、财务审批权不变的情况下,村委会以协议方式委托乡镇财政代理核算村级财务,有效地巩固了农村税费改革成果,确保了村级组织的正常运转和基层政权的稳定。

(一)村(居)财务管理现状

1.村级财务收支。一是村级财务收入来源。主要包括财政及其他管理部门对村级集体经济组织的补助收入、村集体土地补偿及提留收入、开展经营活动取得的经营收入、资源及资产租赁和承包收入、协调服务费收入、入股分红收入、利息收入、按村规民约收取的罚款及违约金等。二是村级财务支出范围。主要包括干部报酬、办公费、维修费、差旅费、邮电费、水电费、报刊费、宣传费、会议费等。三是村级备用金限额。备用金额根据村集体经济业务发生的频繁程度和业务量大小、路途远近,由村委会与乡镇财政所(分局)协商决定,一般为1000元以内,主要用于村级日常零星开支。大额支出经审核后,按照规定程序由乡镇财政所(分局)转账支付。

2.村级财务制度建设。乡镇财政代理核算和管理村级财务,部分乡镇执行《村级集体经济组织会计制度》,部分乡镇执行《行政事业单位会计制度》,核算制度不统一。在“两基”标准化建设中,各乡镇财政所(分局)结合实际制定了《民主理财小组管理制度》、《备用金管理制度》、《财务公开管理制度》、《债权债务管理制度》等相关制度,村级基本未制定财务管理制度。

3.村级财务预决算管理。根据《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导意见》和《贵州省村级集体财务管理暂行办法》的有关要求,村集体资金应在年初编制全年资金预算方案,按民主程序形成决议并张榜公示,调整预算时,需提交村民大会或村民代表大会讨论通过,报乡镇有关部门备案,年终应当及时进行决算,并将预算执行情况和决算结果向全体成员公布。从调研情况看,实行“乡财县管乡用”后,县级财政对村干部报酬和村级运转经费按限额纳入保障范围,按月或按季下达各乡镇,各乡镇按照县区统一标准对村干部报酬和村级运转经费纳入预决算编制,但对村集体其他收入均未编制预决算管理,村级未按规定编制财务收支预决算,公用支出和专项支出由村支两委根据工作需要临时自行安排使用。

4.村级财务核算管理。一是账户管理。村委会和村级集体经济组织未按规定要求开设独立的基本结算账户,而是由各乡镇财政所(分局)在银行(信合联社)开设一个银行账户,账户名称为“乡(镇)村财乡(镇)代管村用”,在银行账户下对各村(居)进行分账核算。二是委托代理。乡镇财政所(分局)设置村级财务代管会计和出纳,代管会计负责受理代管村委会和村级集体经济组织的会计核算业务,审核村级财务支出报账凭单及相关会计资料,经财政所(分局)负责人复核后,传递代理出纳办理付款业务;出纳负责办理款项支付结算手续,登记银行存款日记账和现金日记账,整理并及时向代理会计传递报账凭单,定期与开户银行、代理会计和报账员对账,同时负责票据、分管印鉴、证件等相关资料的保管和使用,收集和归档有关会计资料工作。村级财务由村级集体组织法定代表人、村民主理财小组和报账员共同管理。三是报账流程。村级报账按照财政所要求进行。具体流程为取得原始凭证→经办人签字→理财小组长签字并盖章→村主任(支书)审核签字→会计审核→财政所长复核→出纳付款并登记日记账→会计统一核算。部分乡镇明确要驻村干部和分管财务的领导签字方能报账。如钟山区双戛社区服务中心为加强村级资金的管理,对村级的财务开支审批权进行约束,由社区服务中心分管财务的领导对村级报账作最后把关。四是开支审批。村级日常开支,1000元以下由主任或支书审批,1000元以上5000元以下由村委会讨论通过,5000元以上由村民(代表)大会通过。所有村级支出经民主理财小组组长签字盖章后报账。大部分村级支出经乡镇分管财务领导进行最后审批。五是票据管理。村级向其他单位收取的服务协调费、租金、承包费等,一般由财政所(分局)代理出纳代开《行政事业单位内部结算票据》收取;村级组织自行向其他单位或个人收取的卫生费、计生罚款等,只开具三联单或不开票,对三联单没有登记管理制度,票据管理不规范,存在很大的漏洞。

5.村级“三资”管理。一是村级资金管理。村级资金包括现金和银行存款,由财政所(分局)代管账户管理,实行支票和财务印鉴分开保管。村级实行备用金制度,除按规定可以使用现金支付外,村级各项经济往来收付款一般通过银行转账结算,抽查的20个村(居)委会不存在设账外账、小金库、公款私存、挪用公款、多头存款和大额现金支付等现象。二是村级资源管理。村级资源主要包括耕地、林地、荒地、滩涂、山塘、水面等实行台账管理,但由于没有进行确权等原因,台账上的相关数据不准确,有个别村没有建立台账。三是村级资产管理。村集体的房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农村基础设施建设形成资产,对使用期限在一年以上且单位价值在1000元以上的,村委会建立固定资产台账,由报账员专职负责管理,接受捐赠固定资产未纳入台账管理。村委会和村级集体经济组织 零星资产购置和报废处理没有相关制度约束。四是村级资产清查。年度终了,村级未组织对集体资产进行清理,多数村的资产台账与实有资产不符,家底不清,影响资产利用,不利于资产保值增值和发展壮大村集体经济;只有个别村集体建设项目、购置大型或大批设备,参照政府采购相关规定执行,对集体土地、滩涂、水面等资源开发利用,实行公开竞价和招投标。五是村级资产使用。村集体部分资源、资产、资金入股农民合作社、农村企业等村级集体经济组织,股权收益用于带动农户及贫困户增收。

6.村级债权债务管理。村级债权债务规模小,有的村甚至无债权债务,各级对村级债权债务清理重视不够。有的村委换届前组织对债权债务进行清理,但清理清收不彻底,村集体对出借资金未及时催收,资源、资产对外承包、租赁未跟踪管理,导致部分村级收益未及时缴入村账,给后任村支两委在管理方面带来一定困难。多数乡镇未建立村级债权债务管理制度,对村级债权债务不清楚、不清理,导致资源、资产、资金流失。

(二)村级集体经济组织财务收支管理现状

1.村级集体经济组织发展类型

一是资产经营型。将闲置的门面等固定资产出租给企业或个人使用,实现资产的保值增值。如钟山区政府为消除“空壳村”,区财政整合投入资金5140万元,在市中心购置6943平方米的门面,为全区44个村每村分配1个100平米左右的商业门面,作为村集体的固定资产,通过门面出租,2015年已分红220万元,有效增加了村集体的经济实力。二是资源利用型。利用资源优势,通过“三变”等方式把村集体资源入股公司(合作社)获取收益,增加村集体收入。如落别乡牛角村利用浪哨园闲置土地参与大观公司经营饮食业,获取收益,增加村集体收入。三是产业带动型。把发展村集体经济与推动农业产业化有机结合起来,依托产业发展增加村集体收入。如六枝特区郎岱镇整合资金3000万元作为辖区4个村的集体股权,集中投入经营主体,发展猕猴桃产业4000亩,4个村集体占股20%,每年增加村积累30万元。四是实体经济型。村级通过创办实体经济,增加村集体收入。如钟山区大河镇7个村联合成立阔盛工程公司,集体控股85%,公司累计承接工程20个实现利润300余万元,大河镇7个村2015年实现经营收入30万元以上。五是服务创收型。村级通过为辖区内企业提供调处矛盾纠纷、土地协调管理、水电资源服务等方式,以有偿服务的方式增加村集体收入。如钟山区汪家寨镇新塘村成立吉顺劳务公司,通过向外组织输出劳务,承包方按合同或协议每年向村集体支付劳务管理费10万元。同时,新塘村为六盘水瑞鑫天晟建设有限公司代购玄武岩和六盘水钟山区龙兴工贸有限公司代购粉煤灰,收取协调服务费,年收益达25万元。

2.村级集体经济组织经营与群众利益联结模式

一是村集体领办经济组织经营模式。由村集体、农户、私营性质的合作社(公司)以资源、资产、资金等入股进行股份合作经营,村集体为控股人。如:盘县淤泥乡岩博村,在村内5家企业采取“村企联建”的方式,组建联村党委,下辖4个党支部,村支两委与企业交叉任职,统筹推进村企要素重组、资源配置,强化对产业发展的统一领导和管理。这种模式发挥了村集体的带动作用,提高村集体自我发展和保障能力,实现了村集体“三资”保值增效,巩固了基层组织政权,促进农村集体经济持续发展和农民增收。二是村集体与其他经济实体合股经营模式。实体经济组织为实际控股人,村集体以“三资”参与入股,按股分红,共享发展成果。如:钟山区汪家寨镇新塘村以村集体资金20万元入股永泰顺泡沫包装有限公司,每年保底分红6万元,这种模式充分利用实体经济组织技术等优势,通过参股合作获得稳定收益。三是组建联村党委带动发展模式。由多个村共同成立联村党工委,组建联村公司,承接工程、输出劳务等,整合相关村级“三资”优势,收益按各村入股比例进行分配。如:盘县普古乡采取的“1+8”模式,即1个总社(盘县普古银湖种植养殖农民专业合作社)+8个分社(舍烹村、播秋村、新寨村、卧落村、天桥村、嘎木村、厂上村和水坝村等八个村农民专业合作社),先由农户将土地经营权等入股到本村合作社(分社),再由分社将土地经营权等形成资产入股到总社,总社根据自身优势开展经营活动,发展刺梨、猕猴桃等特色产业,将8个村联合形成的64251亩林地、340亩湿地所有权、水面、河沟、溶洞、野生红豆杉、六车河峡谷、天山飞瀑、天生桥等自然风光入股贵州娘娘山高原湿地生态农业旅游开发有限公司,获得收益后再按各分社的入股比例进行分红,既增加了村积累,又解决了部分贫困人口的就业问题。以上村集体经济发展模式的共同特点是村集体按股权享有收益,与脱贫攻坚紧密结合,建立群众利益连接纽带,通过再分配方式壮大村级积累,带动农民增收。

3.村级集体经济组织财务管理

村集体经济组织财务由农民合作社(公司)自行管理,收益纳入村账代管,但多数村集体经济组织未建立规范的会计账簿和进行会计核算,少数村集体经济组织建立了简单的现金流水账,但未能全面、完整的反映村集体经济组织财务收支情况和资产负债情况,个别村集体经济组织甚至没有任何会计记录,存在体外循环、坐收坐支现象。总体而言,当前村级集体经济组织财务管理现状既不利于村集体发展壮大,也不利于参股各方对股权收益及分配进行监督。

二、存在问题和原因分析

(一)村级财务制度执行不到位

根据《贵州省村级集体财务管理暂行办法》(黔府办发[2002]49号)的有关规定,村级财务应建立健全现金管理制度、票据管理制度、财务预决算制度、财务审批制度、会计报表制度、审计监督制度、档案管理制度等。由于我市所有村级财务全部纳入乡镇财政代管范围,村级基本上没有建立财务管理制度。2012年,为加强乡镇财政基础管理,提升基本服务能力,乡镇财政按照要求建立了现金管理制度、财务审批制度和备用金制度,对村级财务收支在一定程度进行约束,但在管理制度上仍缺乏完整性和有效性。按照《贵州省村级集体财务管理暂行办法》(黔府办发〔2002〕49号)的有关要求,“村级应设置财务机构,配备专(兼)职财务人员,负责村集体财务的管理工作。对集体收入少、薄弱的村,可实行村财务乡(镇)代管的管理体制,定期集中会审、做账,但应实行分村核算”。在“村财乡代管村用”管理模式下,由于没有考虑不同村的实际情况,以“一刀切”的方式将村级财务全部纳入代管核算,一定程度挫伤了村级发展集体经济的积极性,随着时间的推移,村级财务管理矛盾和问题不断增多,主要体现在以下几个方面:一是村集体对自身家底不清。有的村集体对自身资金积累不清楚、不过问,资产、资源数量不清、价值不明,管理意识不强,利用效果不好,处置不公开、不透明,群众意见较大,有的村资产、资源无人管理,处于“真空”状态。二是村级随意使用集体资金。有的村集体收入未纳入乡镇代管账户进行管理,尤其是对集体的协调服务收入和租赁收入,由村级自收、自管、自用,没有达到代管的目的。三是村集体资金使用效果不明显。多数村集体资金沉积在代管账户,没有得到很好利用,有的甚至被个人或单位长期无偿占用,损害了集体利益。六枝特区中寨乡经乡领导口头同意,由村主任签字,将村集体土地赔偿资金70万元无偿借村民郭太能,至今两年多未归还。四是村级肢解集体资金。个别村为解决村组土地矛盾和纠纷,将应属于村集体的土地补偿资金划到村民小组进行分配,导致集体资金流失。钟山区双戛社区中箐村将土地赔偿补助资金60万元分到第三村民小组,村民小组又将资金分到农户个人。五是村与村之间相互挤占资金。由于村级未开设独立的银行账户,一些乡镇为了项目建设的需要,存在村与村之间相互挤占资金现象。如六枝特区郎岱镇青菜塘村在2013年4月开办砖瓦厂,投入资金30万元,其中使用村集体资金15万元。为弥补本村资金缺口,村委会向乡镇财政申请借支,乡镇财政从“村财乡代管”账户拨付15万元到该村。六是乡镇挪用村集体资金。乡镇以受托管理村级财务的名义,将村集体资金用于与村集体经济发展无关的支出事项,侵占了村集体利益。如六枝特区落别乡政府将牛角和抵耳村集体资金46.16万元用于小城镇建设,岩脚镇将高速公路占用高桥等7个村的集体土地补偿资金150余万元,统筹用于村级公益事业建设,违反了村级资金委托管理“四权不变”原则。

(二)村级财务指导管理责任未落实

根据《贵州省村级财务管理暂行办法》(黔府办发〔2002〕49号)和省财政厅《关于做好“村财乡代管村用”改革试点工作的意见》的有关要求,2007年,六盘水市财政局、市农业局印发实施《六盘水市村级财务管理暂行办法(试行)》(市财农税 〔2007〕10 号),各县(特区、区)按照市级要求制定《“村财乡代管村用”实施细则》,将辖区内所有村(居)财务全部纳入委托代管范围,村级以协议方式委托乡镇财政核算和管理。但是,《农村级集体经济组织审计规定》(2007年农业部第6号令)规定“县级以上地方人民政府农村经营管理部门负责指导农村级集体经济组织 的审计工作,乡级农村经营管理部门负责农村级集体经济组织 的审计工作”;《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导意见》(农经发〔2009〕4号)明确,“农村集体资金、资产、资源管理的指导、监督和服务,是各级农村经营管理部门的重要职责。从国家、省相关政策和管理办法来看,“三资”管理是各级农村经营管理部门的重要职责,财政部门主要是对村级资金的会计核算进行指导。由于有关部门的管理意识不强,没有认真执行国家和省的有关规定和要求,也没有按照职责分工对村级财务相关工作进行指导和管理。在实际管理过程中,仅由乡镇财政所代理记账,不能满足和适应村级财务管理和发展需要。一是由财政代理记账,村级支出由乡镇主要领导或分管领导签字后才能办理,一定程度制约了村级经济发展,影响了服务和管理职能的发挥;二是由财政代理记账,因财政所(分局)人员少,外流频繁,会计业务人员不足给村级财务核算和管理带来了一定难度;三是财政代理记账,部分村级组织距离乡镇较远,相关业务一次性难以办结,工作效率低,运行成本高。

(三)村级财务核算管理不规范

    1.村(居)财务管理不规范

一是村级银行账户开设不规范。各县(特区、区)在执行“村财乡代管村用”制度时,委托管理机构用一个银行账户核算本乡镇所有村级财务。由于各村收入情况不同,用一个账户统一核算,容易出现银行利息分配不均,村与村之间调用资金随意性大等问题。比如盘县两河街道岩脚村银行存款2016年1-9月期末余额为贷方69,343.10元,爬山村银行存款2016年1-9月期末余额为贷方56,169.75元。该街道办两村均占用其他村的村级资金,且在财政所账面上没有反映,而导致其他村的银行存款实有数和账面数不相一致。二是财务开支审批不规范。村级没有严格按照 “四权不变”的原则执行财务开支审批程序,乡镇主要领导担心村级违反财经纪律可能会被追究责任,由分管财务的领导审批为主,对村级收支进行最后把关,了村级组织对村级财务的审批权限。三是村级“三资”管理不规范。对“三资”管理重视不够,部门职能作用没有发挥,“三资 ”管理难度大;村民集体观念、民主管理意识淡薄,村民对集体的事不了解、不关心、不过问,缺乏群众监督;村级报账员不稳定,人员变动时对工作交接不到位,新接手的同志对家底不清楚、不熟悉,村级“三资”没有及时纳入台账管理。四是票据使用管理不规范。按照《贵州省村级集体财务管理暂行办法》规定,村(居)委会发生的集体经营业务,应使用税务部门统一印制的票据。但在实际管理过程中,票据使用不统一,管理不规范,未达到以票管钱的要求,容易形成账外账,导致村集体收入流失。五是债权债务管理不规范。“村级集体经济组织 的会计记账采用借贷记账法,收入和支出的核算原则上采用权责发生制”,由于财政所(分局)财务人员和村级报账员业务素质不能满足需求,对权责发生制的概念不强,对应当记入村级收入的债权没有在账上反映。钟山区汪家寨新塘村将六盘水市钟山区镇艺煤矿对外发包,每年应收承包费40万元,由于未收到承包费,财务执行收付实现制,该村160万元的债权没有在账上反映出来。部分村干部不愿得罪人,对债权债务不清理、不公示,举借债务不履行民主程序。

2.村级集体经济组织财务管理不规范

在“三变”改革中,村级集体经济组织以项目为载体、以股权为纽带,利用财政资金和集体资金、资源、资产参股经营,建立按股分红的利益连接机制,充分发挥了村级集体经济组织 在脱贫攻坚中的积极作用,但多数村级集体经济组织在家底不清的情况下,财务由公司(合作社)自行管理,管理不规范。一是缺乏专业的会计管理人才和相关的管理制度。随着“三变”改革的不断深入,全市村级集体经济的不断发展,村办企业和合作社不断增加,村级积累不断壮大,如果不加强核算和管理,建立健全相关管理制度,在一定程度上将给村级集体经济组织资金、资产、资源带来损失和浪费。因此,应建立健全相关制度并配备专业的财务人员,完善内部控制和监督机制。二是村级集体经济组织 均未建立规范的会计账簿和进行会计核算,大部村级集体经济组织只建立了简单的现金流水账,未能全面、完整的反映村级集体经济组织的财务收支情况和资产负债情况。三是个别村通过购买服务方式,向社会聘用会计人员对村级集体经济组织 财务进行核算,虽然解决了乡镇财政委托管理村级财务人员不足问题,但因缺乏制度约束和有效的监管,村级集体经济组织仍然存在坐收坐支情况,没有从根本上解决规范管理问题。

(四)村级财务管理模式与集体经济发展不适应

1.乡镇财政管理村级财务难度大

调研统计,全市有94个乡(镇、街道办、社区服务中心)、1,081个村(居)、1,100个村级集体经济组织 (合作社或公司)、85个乡(镇、街道办)设有财政所(分局)。全市共有村级固定资产83,900万元,资源荒山959,850亩,林地资源1,525,444亩。村级利用“三资”入股到村级集体经济组织,共计40,448万元。若将现有村委会和村级集体经济组织 财务都纳入财政管理,平均每个财政所(分局)需负责26个村委会和村级集体经济组织的财务代理工作,难以对所有村委会和村级集体经济组织财务进行规范管理。

2.村财乡代管与当前村级集体经济发展不适应

近年来,六盘水市以脱贫攻坚为目标,以同步小康驻村工作组为抓手,向村级派驻机关干部、大学毕业生,农村经济社会得到较好发展,村级自治能力和水平在不断提高。尤其是2014年以来,市委、市政府探索实践资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革,村集体在不改变资金使用性质的前提下,将财政资金入股农民合作社、农村企业、家庭农场等新型经营主体,按股权享有收益,经济积累在不断增加。通过长期、持续的投入和发展,全市村级集体经济积累达21,100万元,其中:1,000万元以上的村有2个,500万元至1,000万元的村2个, 100万元至500万元的有38个,50万元至100万元的村有44个,10万元到50万元的村有219个,10万元以下的村有776个。目前,全市全面消除“空壳村”,村集体积累资金超过100万元的村已经达到了42个。随着“三变”改革的深入推进和“财政支持千村集体经济发展工程”的实施,“一村一社”对促进和带动村集体经济发展的能力将不断加强,村委会和村级集体经济组织的积累将不断增加,村级自我发展、自我管理和自我监督的民主意识不断增强,原有的账务管理方式已不适应当前的管理需求。

3.村级经济快速发展对财务管理提出了更高要求

对于积累相对较多,收入来源和支出范围广的村,如果村集体资金、资源、资产仍按照“村财乡代管村用”体制进行管理,村级自治的积极性将不同程度会受到影响,村级集体经济组织 的自主经营和决策能力将会受到一定的制约,导致村级难以有效把握发展机会,影响村集体经济的发展和壮大。

(五)村极财务监督流于形式

1.村级财务公开流于形式。一是村级财务公开的意识不强。对部分村(居)财务公开的重要性认识不够,认为公不公开并没有什么区别,即使公开了多数村民也看不懂,忽略了村民有知晓和监督的民主权力。二是村级未制定公开公示制度。部分村(居对公开范围、公开内容、公开方式,公开时间把握不准,导致应公开的未公开;已经公开的因方式单一、公开时间不统一,群众不能及时了解其关心的事项。三是村级财务公开内容不完整。村级财务应公开财务收支计划、各项收入、各项支出、各项财产、各类资源、债权债务、收益分配。专项财务公开还包括集体土地征占补偿及分配情况、集体资产资源发包、租赁与出让情况、投资及收益(亏损)情况、集体工程招投标及预决算情况等。从调研掌握的情况来看,由于有的村使用资金数额小,村级报账不及时,有的村组干部经济条件好,零星支出不愿意报账,村级财务公开不能全面反映支出状况。四是村级财务公开质量和效果不佳。村级财务委托管理机机构一般要核算和管理十几个村的财务情况,村账管理员除负责村账管理外,同时还承担了乡镇财政其他工作,因人少事多,未能将村级财务管理情况及时通报到各村。村级财务委托管理后,有的村比较偏远,交通不便,对村账情况不清楚,影响了公开的质量和效果。

2.村级财务监督流于形式。一是村级民主监督不到位。村级财务主要通过民主理财监督小组进行监督。全市村级都成立了民主理财监督小组,成员由村民(代表)大会选举产生,一般由3-5人组成。由于理财小组成员不享受任何报酬,大多数民主理财监督小组未认真履行审核职责,以签字代替审核,大宗收支由村干部说了算,随意性大。因缺乏监管,有的村级收益未纳入村账管理,存在坐收坐支情况,造成集体资金流失,并滋生了村干部的腐败行为。二是乡镇使用村集体资金缺乏监督。2007年实行“村财乡代管村用”制度后,乡镇财政受托管理村集体资金,用一个账户核算辖区内所有村集体资金,存在村与村之间调用资金情况,且调用手续不完善;有的乡镇在村集体不知情的情况下,挪用村集体资金用于小城镇建设和发展项目,没有及时归还到村集体账户,导致村集体资金流失,影响了村集体经济进一步发展。

三、对策及建议

(一)明确管理职责,强化工作指导

按照《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》(农经发〔2009〕4号)和《村级集体经济组织会计制度》(财会〔2004〕12号)的有关规定,为进一步规范村级财务管理,应当明确各级各部门的指导、管理和监督职责,充分发挥部门职能作用和村级的主体作用,实现依法依规治村,有效促进村级经济的发展。一是县乡财政依照《中华人民共和国会计法》的有关规定对村委会和村级集体经济组织的财务会计工作进行管理和监督。二是县(特区、区)农业、财政、审计、民政等部门和乡(镇、街道办、社区服务中心)按照工作职责定期开展专项检查,发现问题及时纠正,提出整改意见并督促整改落实到位。三是村委会负责编制并严格执行本村财务预算,制定并执行本村各项财务规章制度,组织本村财务公开并接受询问。四是村级集体经济组织负责拟定村级集体经济组织的发展规划和年初财务预算,经营和管理本村(居)的集体资金资源资产,确保资源资产保值增值,按相关规定做好财务收支管理日常事务,组织财务公开并接受社员询问。组织召开社员(代表)大会并向社员报告集体资金资源资产经营情况,提出本村(居)“三资”经营管理重大事项,提出本经济合作社年度收益的分配方案,执行社员代表大会表决通过的各类事项等。五是民主理财小组负责参与制定财务计划和各项财务管理制度,审核原始凭证,对财务公开情况进行检查和监督,对财务公开中发生的有关问题提出处理建议,向上一级相关部门反映有关本村级组织财务管理和财务公开工作中存在的问题。

(二)加强制度建设,规范财务管理

以问题为导向,从制度入手,制定符合实际、可操作性强的村级财务管理制度,规范村集体资金使用和管理,确保资金发挥效益,实现资产保值增值。一是建立完善制度。主要建立和完善村级财务预决算、现金管理(备用金)、银行存款、开支审批、村干部离任审计、民主理财和监督、财务公开公示、债权债务、资产和资源、票据和会计档案等管理制度,强化村级财务制度约束。二是明确核算主体和范围。明确村(居)委会和村级集体经济组织为村级财务核算的主体,村级组织的法人为是村级财务行为的责任主体,对财务工作和财务资料的真实性、合法性、完整性负责,将现金、银行存款及有价证券、财产物资和无形资产,村级组织所有的土地(含耕地、宅基地、荒地)、山林、滩涂、水面等自然资源,村级组织的债权债务,村级原有积累及发包、经营、租赁、投资、资产处置、土地征用补偿、上级拨入资金等各项货币性收入等纳入核算范围。三是加大“三资”清理力度。全面组织开展“三资”清查,明确权属,建立台账。对账实不符查找原因,按规定进行处理;对于新建、新购、划拨、捐赠、盘盈的及时入账,由专人保管;对出租、出借的及时登记,防止流失;对利用水面、山林经营权发包的,履行民主议事程序和招投标手续,规范签订合同,明确使用期限。四是加强预决算管理。村级在上级主管部门或代理记账机构的指导下,编制年度收支预算,并经村民代表大会审议通过,作为当年收支的依据,报乡镇和代理记账机构备案。五是加强债务管理。按权责发生制的原则纳入村级财务核算,建立债权债务登记台账,由村报账员负责管理。村报账员负责及时准确登记各项债权债务,清理应收款、应付款、内部往来等款项,做到账账相符、账实相符。六是加强票据管理。村级组织按农村财务管理主管部门的规定使用票据,规范票据的使用范围,杜绝村级使用规定外的其他票据,确保收入入账,防止“小金库”的滋生。

(三)推行分账管理,完善运行机制

在村集体经济不发达的情况下,村级财务实行“村财乡代管村用”,有其必要性和可行性。随着村级经济发展步伐加快,村级积累在不断增加,“村财乡代管村用”的管理模式已不适应村集体经济发展需要,尤其是对积累较多的村,沿用过去的方式进行管理,不利于进一步发展集体经济。从村级财务的管理现状而言,需要进一步探索有效的村级财务管理方式,形成归属清晰、权责明确、保护严格、管理规范、监督有力、分配合理、公开透明管理机制。一是制定出台村级财务分账管理管理指导意见,建立健全村级财务管理制度和核算办法,完善分账管理流程和操作流程,推行村委会和村级集体经济组织分账核算管理。二是确立市督导、县指导、乡(镇、街道办、社区服务中心)组织、村为主的村级账务分账管理工作机制,开展村委会和村级集体经济组织分账管理试点,为村级财务分账管理提供保障和样板。三是组织对村干部、会计人员(报账员)、民主理财小组等有关人员进行专题培训,为开展试点奠定基础。四是以购买服务的方式通过委托代理机构负责办理村委会和村级集体经济组织会计业务,促进村级财务管理正常化、规范化,带动村级集体经济又好又快发展。

   (四)实行财务公开,强化民主监督

一是强化财务公开。统一规范财务公开的内容、程序、时间和形式。公开内容严格按照村务公开目录及时、真实、准确完整,公开程序按“提出—审查—确定—公开—听取意见—建立档案”的流程开展,公开时间分为长期、定期公开和临时公开;公开形式以公开栏公开、召开会议、发放公开信等方式公开,规范建立财务公开档案,确保群众的知情权、监督权。二是强化民主监督。完善村规民约、议事规则,加强各类村民理事会建设,规范村级集体财务收支审批程序,注重发挥村民理财小组作用。民主理财小组要办事公道、群众信任,充分发挥对村级财务收支及公开的监督作用。

                                                                                 (市财政局调研课题组)


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